Mehr Polizei auf den Straßen soll mehr Sicherheit bieten. Diese Forderung wird nahezu einhellig von Vertretern aus dem gesamten politischen Spektrum erhoben. Doch ein genauer Blick auf diese Forderung zeigt, dass mehr Polizei durchaus bedenkliche Folgen haben kann. Die Forderung selbst sowie die dahinter liegende Law-and-Order-Rhetorik ist wohl eher ein politischer Schnellschuss.

Politische Einstimmigkeit

In der anhaltendenden Debatte darüber, wie auf den Anschlag auf einen Berliner Weihnachtsmarkt im Dezember 2016 zu reagieren ist, scheint es nahezu Einstimmigkeit darüber zu geben, dass man mehr Polizeikräfte benötige. Meinungsforscher von YouGov ermittelten, dass 72 Prozent der Deutschen einer solchen Aufstockung des Personals zustimmen. Aus der Politik sind parteiübergreifend Forderungen nach mehr Polizei zu hören. So forderte FDP-Parteichef Christian Lindner im Handelsblatt-Interview (Paywall) konkret „15.000 Polizisten zusätzlich“, um „die Durchsetzungsfähigkeit des Rechtsstaates [zu] stärken“. Ralf Stegner, stellvertretender SPD-Bundesvorsitzender, sagte im ZDF morgenmagazin, dass mehr Polizei eine effektive Antwort auf die Sicherheitslage darstelle. Die Union aus CDU und CSU macht in ihren Sicherheitskonzepten immer wieder mehr Polizeikräfte zu einer Grundforderung, und auch von den Grünen ist nahezu ausschließlich Zustimmung zu vernehmen. Aus der Polizei selbst sind ebenfalls Stimmen zu hören, die eine bessere Personalausstattung fordern: Oliver Malchow, Bundesvorsitzender der Gewerkschaft der Polizei, sagte gegenüber der F.A.Z., dass verbesserte Sicherheitsmaßnahmen, wie zum Beispiel eine effektive Schleierfahndung, erst dann möglich seien, wenn das nötige Personal vorhanden ist.

Dass so viel Einstimmigkeit über die Forderung nach mehr Polizei herrscht, verwundert einigermaßen. Entweder ist diese Forderung so klar und eindeutig, dass sie dem gesunden Menschenverstand sofort einleuchten muss. Oder sie ist genau das Gegenteil: eine Art politischer Schnellschuss, der nur deshalb so populär ist, weil es an anderen Konzepten mangelt, sich am Thema „Sicherheit“ niemand die Finger verbrennen möchte und der Ruf nach mehr Polizei zumindest eine Art Augenscheinplausibilität besitzt. Sollte letzteres der Fall sein, so bedarf es jedoch dringend einer Korrektur: Augenscheinplausibilitäten sind nämlich nichts mehr als Symbolpolitik, die reale Probleme nicht löst. Also: Ist die Forderung nach mehr Polizei sinnvoll begründet?

15.000 Polizisten für was?

Die Polizei selbst sagt, dass sie mit ihrem derzeitigen Personal ihre Aufgaben gar nicht richtig erfüllen kann. Um diese Aussagen einschätzen zu können ist es zunächst nötig zu wissen, was denn die Aufgaben der Polizei(en) sind – und wie es um die Personalzahlen bestellt ist. In Deutschland gibt es nicht nur eine Polizei, sondern 16 Länderpolizeien und Landeskriminalämter sowie die Bundespolizei und das Bundeskriminalamt. Die Aufgabenzuweisung und Regelung der polizeilichen Arbeit ist in den Polizeigesetzen der Länder sowie in Bundesgesetzen geregelt. Grundsätzlich gilt: Die Länderpolizeien sind hauptsächlich mit der Aufgabe der Gefahrenabwehr (Prävention) und Strafverfolgung betraut. Ihre Arbeit dient der Herstellung und Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit durch die „klassischen“ Maßnahmen wie Streifendienst, Fahndungen und dergleichen. Die Bundespolizei beschäftigt sich mit dem Grenzschutz, dem Schutz von öffentlichem Transport sowie der Vollzugshilfe für andere Behörden (neben einer Reihe weiterer Spezialaufgaben).
Über alle Bundesländer hinweg und die bundeseigenen Polizeibehörden eingerechnet wurden laut Statistischem Bundesamt zum 30. Juni 2015 insgesamt knapp 300.000 Stellen bei der Polizei besetzt, darunter 260.000 Beamtenstellen. Das bedeutet, dass auf 100.000 Einwohner im Durchschnitt 368 Polizeistellen kommen. Dabei gibt es eine große Varianz zwischen den Ländern: Es gebe, so das Statistische Bundesamt, „für die Polizei des Bundes 53 Vollzeitäquivalente pro 100 000 Einwohner, für die Polizei in den Flächenländern durchschnittlich 293 und für die Polizei in den Stadtstaaten durchschnittlich 600. Einzeln betrachtet sind es vor allem die neuen Bundesländer, die über dem Durchschnittswert der Flächenländer liegen.“ Im Vergleich zu 2005 bedeuten diese Zahlen einerseits einen leichten Zuwachs an Personal, vor allem für westliche Flächenländer. Andererseits mussten vor allem die Länder im Osten einen teils erheblichen Rückgang in Kauf nehmen (Sachsen-Anhalt verlor 22,5 Prozent des Personals).
Die pauschale Forderung nach 15.000 neuen Polizisten führt nicht aus, wo diese Polizisten benötigt werden. Genau dies ist aber wichtig um die Forderung beurteilen zu können. Schließlich macht es einen Unterschied, ob 15.000 mehr Menschen als Bundespolizisten die Bahnhöfe kontrollieren, oder ob sie in den Länderpolizeien den Verkehr regeln. Und woher kommt eigentlich diese Zahl? Wie wird sie begründet? Das sind alles Fragen, die zumindest derzeit nicht beantwortet werden. Aber vielleicht ist das auch im Moment noch nicht relevant, da zunächst einmal die generelle Linie in der Inneren Sicherheit festgelegt werden muss.
Eine der wenigen Stimmen, die konkrete Maßnahmen ansprechen, kommt von der Polizeigewerkschaft: Dort macht man die Durchführbarkeit von Maßnahmen wie eine ausgeweitete Schleierfahndung von mehr Personal abhängig. Zudem kommt es in den nächsten Jahren zu einer Welle an Pensionierungen, so dass auch deswegen Neueinstellungen nötig sind. Abgesehen davon: Ob alle neu vorgeschlagenen Polizeiaufgaben sinnvoll sind hängt nicht nur von der Personalsituation bei den Polizeien ab, sondern von der Legitimität dieser Aufgabe und der Effektivität solcher polizeilicher Maßnahmen. Darüber hinaus können viele Vorschläge zur Reform der Inneren Sicherheit, die in der derzeitigen Diskussion genannt werden, auch ohne Polizeikräfte umgesetzt werden. Dies gilt zum Beispiel für die Einreisezentren, in denen die Identität der Zuwandernden geprüft wird.

Effizienz und Polizeistaat

Es gibt aber weitere Probleme mit einer pauschalen Forderung nach mehr Polizei, von denen ich zwei diskutieren möchte. Ein Mehr an Polizei kann verschiedene Funktionen erfüllen. Eine der am meisten genannten Funktionen ist die Abschreckung von Verbrechern und Verbrechen. Oft wird die Forderung nach mehr Polizei dann laut, wenn es um Kritik an Videoüberwachung geht. Anstatt mehr Videoüberwachung einzusetzen oder zu erlauben, was keinerlei abschreckenden Effekt habe, solle man, so auch die ehemalige Bundesjustizministerin Sabine Leutheusser-Schnarrenberger, mehr Polizei einsetzen. Die Idee dahinter ist: mehr Polizei an gefährlichen Orten vertreibt die Gangster. Aber ist das die einzige Folge einer stärkeren Polizeipräsenz? Das hängt stark von der Art der Kriminalität ab, die durch Polizeipräsenz abgeschreckt werden soll. Vermutlich werden Verbrechen wie Drogenhandel ganz einfach an einem anderen Ort fortgesetzt. Und ob nun die Terrorgefahr sinkt, wenn am Münchner Marienplatz mehr Polizei marschiert, ist fraglich. Genauso, ob nicht gegebenenfalls einfach ein anderes Ziel für einen Anschlag auserkoren wird.
Wer mehr Polizei möchte wird vermutlich sagen, dass ja auch diese anderen Orte durch mehr Beamte besser geschützt werden sollten. Aber was daraus folgen kann ist nun nicht mehr nur ein Mehr an Sicherheit, sondern das problematische Bild eines Polizeistaates. Die Liste potentieller Anschlagsorte ist ja lang, und sie alle zu schützen verlangt nach einer äußert starken Polizeipräsenz auf den Straßen. Dies wird jedoch den Charakter der Straßen und öffentlichen Plätze nachhaltig verändern: Das sind dann keine freien Plätze mehr, die der Allgemeinheit gehören; die Plätze verwandeln sich in Hochsicherheitstrakte. Und im Vergleich zur Videoüberwachung, die, so die Kritiker, auf keinen Fall flächendeckend eingesetzt werden sollte, würde dann eben eine flächendeckende Polizeipräsenz entstehen. Ist das wirklich so viel besser? Wenn wir überall schwerbewaffnete Polizisten sehen, fühlen wir uns dann wirklich sicherer? Oder hätten wir dann nicht erst Recht Sicherheitsbedenken? Schließlich würden wir annehmen, dass die Sicherheitskräfte nicht umsonst anwesend sind, also herrscht wohl auch eine reale Terrorgefahr. Freilich: dieses Szenario ist nicht wahrscheinlich, wenn wir nur ein paar mehr Polizisten einsetzen. Vielleicht auch nicht 15.000. Aber ab irgendeinem Zeitpunkt wird es bedenklich.

Wohlgemerkt: Dass es zu einem solchen Szenario kommt ist keinesfalls sicher. Niemand kann vorhersagen, welche Konsequenzen sich mittel- und langfristig ergeben. Die Kritik an der Forderung nach mehr Polizei ist demnach auch nicht, dass es zu einem Polizeistaat kommen wird, sondern dass die Möglichkeit besteht. Und dass dies bei aller Zuversicht, mehr Polizisten auf den Straßen sei die bessere Alternative zu einer flächendeckenden Videoüberwachung, im Auge behalten werden muss. „Der Rechtsstaat leidet“, schreibt René Pfister im SPIEGEL vom 07. Januar 2017 (Paywall), „wenn das Begehren nach Sicherheit übermächtig wird. Der US-Geheimdienst NSA ist dafür ebenso ein Symbol wie das Gefangenenlager Guantanamo“. Empirische Studien (Paywall) haben zudem ergeben, dass sich die Polizeiarbeit im Gefolge einer Versicherheitlichung durch Terrorismus verändert: So wurde am Beispiel der USA wurde gezeigt, dass sich die Aufgaben der Polizei weg vom sogenannten „community policing“ hin zum Antiterrorkampf entwickelten. Dies fördert, so steht zu vermuten, den Einsatz von Taktiken wie dem „racial profiling“ und anderen, was wiederum, so fürchten manche, zu einer Spaltung der Gesellschaft führt („arresting citizenship“). Der Einsatz solcher Taktiken wie auch neuer Technologien zur Überwachung kann profunde Auswirkungen auf das Leben der Menschen haben, sei es im Privaten wie im Öffentlichen. Dem „Regieren durch Antiterrorismus“ folgt, wie kriminologische Studien zum „governing through crime“ ergeben haben, eine Ausweitung der Staatsgewalt. Kriminalpolitik sei zur Law-and-Order-Politik geworden, schreibt Fritz Sack, und man möchte heute hinzufügen: Auch die Antiterrorpolitik. Und weiter: „Law-and-order-Politik meint […] eine Ausrichtung der Politik auf diesem Feld, die Kriminalität und Innere Sicherheit zu einem Vehikel macht, mittels dem politische Akteure und politische Parteien versuchen, entweder ihre Macht zu erhalten oder die Macht zu gewinnen.“
Diese Folgen müssen bei aller Ablehnung spezifischer Polizeimaßnahmen (Videoüberwachung) auch für alle anderen Maßnahmen angenommen werden. Mehr Sicherheit durch mehr Staat kann, global gesprochen, durch jegliche Form der Produktion von Sicherheit problematisch werden.

Rationale Kriminalpolitik

Die pauschale Forderung nach mehr Polizisten übersieht dies oder spricht es nicht an. Damit ist sie im besten Falle naiv, im schlimmsten Falle schädlich. Die Polizei ist sich dieser Überlegungen bewusst und plant ihr Auftreten entsprechend. Der Einsatz ihrer Mittel wird schon jetzt durch Effizienzkriterien bestimmt. Was effizient ist wird anhand des verfügbaren Personals, den Zielen der Polizeiarbeit sowie dem wahrscheinlichen Erfolg der entsprechenden Maßnahme berechnet. Bei der derzeitigen Personalausstattung mag es sein, dass bestimmte Ziele nicht erfolgreich umgesetzt werden können. Jedoch kann eine Personalaufstockung nicht einfach gefordert werden, sondern verlangt nach einer Begründung in Form solcher Effizienzüberlegungen. Dabei müssen eben auch die gerade genannten Folgen miteinbezogen werden. Zudem muss festgestellt werden (können), welche Kosten sich ergeben, wenn nicht aufgestockt wird (Opportunitätskosten). Und schließlich muss überlegt werden (können), ob bei mangelnder Effizienz auch die Ziele der Polizeiarbeit selbst änderbar sind. All dies muss Eingang finden in die Forderung nach mehr Polizei. Nur dann kann es, wie Sack schreibt, zu einer „rationalen Kriminalpolitik“ kommen, „die den Maßstäben der Effektivität, der empirischen Erfolgskontrolle sowie der Gerechtigkeit folgt. In der öffentlichen Debatte ist davon jedoch nichts zu hören.

Durchsetzung des Rechtsstaats?

Neben dem vermuteten Erfolg bei der Abschreckung von Kriminalität wird einer verstärkten Polizeipräsenz auch die Funktion zugeschrieben, den Rechtsstaat durchzusetzen. Gerade die FDP, die sich als Rechtsstaatspartei sieht, argumentiert, dass es zum Schutz der öffentlichen Sicherheit keiner neuen Gesetze bedarf, sondern einer Verbesserung der Durchsetzungskraft des Rechtsstaates. Damit ist ein ganz spezifisches Verständnis von Rechtsstaatlichkeit angesprochen: Es geht um das Recht, das der Staat erlassen hat und das nun durchgesetzt werden muss. Dass mit der Idee des Rechtsstaates auch gemeint sein kann, dass der Staat sich selbst an das Recht hält, das er erlässt, spielt in dieser Perspektive keine Rolle. Die Forderung, der Staat muss sein Recht doch durchsetzen, hat eine hohe Plausibilität. Diese wird verstärkt durch die jüngsten Ereignisse in Berlin oder Köln, bei denen zum Teil in drastischer Weise zum Ausdruck kam, dass das Recht des Staates massiv verletzt wurde.
Doch bei näherem Hinsehen ergeben sich aus der pauschalen Forderung nach der Durchsetzung des Rechts doch mehrere Fragen. Zum einen bleibt die allgemeine Rede von der Durchsetzung des Rechtsstaates ziemlich vage und inzidenzgetrieben: Es geht nicht um die Durchsetzung von Steuerregeln oder die Bekämpfung von Wirtschaftskriminalität. Es geht nicht um die Vermeidung von Cyberkriminalität, um Datenklau und Wirtschaftsspionage. Freilich, auch hier könnte es sein, dass mehr Polizisten benötigt werden. Doch der Punkt ist ein anderer: Wer mehr Polizei und mehr Durchsetzungskraft fordert, muss deutlich machen, welches Recht er als nicht gründlich genug durchgesetzt sieht – und warum er finanziell und anderweitig deutlich risikoreichere Bereiche des staatlichen Rechts nicht ebenso mehr durchsetzen will.
Wichtiger noch: Er muss darlegen, dass durch die allgemeine Forderung nach mehr Durchsetzungskraft nicht ein Prozess in Gang gerät, der letztlich immer mehr Bereiche des Lebens der Überprüfung und Versicherung durch die Staatsgewalt anheimstellt. Wie das Beispiel der Wirtschaftskriminalität zeigt muss das nicht immer problematisch sein. In diesem Punkt hat auch der SPD-Bundesvorsitzende Sigmar Gabriel Recht (F.A.Z. vom 09. Januar 2017), wenn er sagt, dass Sicherheit umfänglich gedacht werden muss: es geht um wirtschaftliche und soziale Sicherheit genauso wie um den Schutz vor Verbrechern und Terroristen. Er hat allerdings nicht Recht wenn er meint, alle Formen der Sicherheit könnten mit einem Konzept angegangen werden.

In jedem Fall ist Vorsicht geboten, wenn die Rede von einer starken Staatsgewalt oder auch von einem starken Rechtsstaat ist. Wie Jeremy Waldron notiert (Paywall) wäre es naiv davon auszugehen, dass weitgehende staatliche Befugnisse immer nur zum Guten verwendet werden. Denn eines ist gewiss: Wenn wir von mehr Polizei zur Durchsetzung des Rechtsstaats sprechen, so reden wir über Maßnahmen der Sicherheit, nicht um den Wert oder die Wichtigkeit von Sicherheit oder Rechtsstaatlichkeit an sich. Wir reden von einem Staat, dem verschiedene Mittel zur Verfügung stehen. Und wer meint, der Rechtsstaat sei noch nicht oder nicht mehr fähig, sich durchzusetzen, der muss auf konkrete Maßnahmen eingehen, mit denen dieser Mangel behoben werden soll. Sich rein auf einen starken Staat zu beziehen ist, wie gesagt, entweder naiv oder schädlich.

Law-and-Order muss das Recht reflektieren, nicht einfach durchsetzen

Nun fordern Politiker wie Lindner gerade nicht eine Ausweitung der Befugnisse, sondern eine bessere Anwendung der bereits bestehenden Befugnisse. Dennoch ist Vorsicht geboten: Diese Forderung kann uns auf eine „slippery slope“ führen, die uns schnell einen Überwachungs- und Sicherheitsstaat beschert. Das gilt jedenfalls dann, wenn wir nicht gleichermaßen das Recht, das durchgesetzt werden soll, kritisch überprüfen. Die Art, wie der Rechtsstaat verstanden wird – rein als ein Staat, in dem ein bestimmtes Recht herrscht und durchgesetzt werden muss -, verschleiert leider den Bedarf nach einer ständig nötigen Überprüfung genau desjenigen Rechts, das besser durchgesetzt werden soll. Dass ein Staat und sein Recht immer auch an basaleren Kriterien und Rechten überprüft werden muss, scheint in der öffentlichen Debatte um die Durchsetzung des Rechtsstaats keine Rolle zu spielen. Die Rhetorik der Durchsetzung, mit der Lindner und andere aufwarten, adressiert ein Gefühl des Rechthabens und ist für Menschen attraktiv, die sich nach einem „starken Mann“ sehnen, durch den das, was richtig ist, auch endlich durchgesetzt wird. Verkauft wird es als die natürliche Version von Staatlichkeit: Was kann denn an einem Staat, in dem Recht herrscht, schlimm sein? Durch diese Unschuldigkeit wird allerdings eine Reflexion auf die grundlegende Frage verhindert, ob all das existierende Recht sowie die Macht und Mittel der Durchsetzung auch wirklich akzeptabel ist. (Hier habe ich schon mal was dazu geschrieben).
Das freilich spricht keinesfalls gegen besondere Maßnahmen, um Vorfälle wie die in Berlin und Köln auch durch mehr Polizeipräsenz zu verhindern. Wohl aber kann die pauschale Forderung nach mehr Polizei und einer besseren Durchsetzung des Rechtsstaats kritisiert werden, weil und insofern sie außer Acht lässt, dass die Rhetorik selbst gefährlich ist. Es bedarf vielmehr einer kritischen Haltung, die sicherheitspolitische Forderungen stets begleitet und informiert. Das wiederum scheint, wie die Debatte um die Äußerungen Simone Peters zeigt, zumindest derzeit nicht möglich. Falsch ist es aber nicht.

Politischer Schnellschuss

Derzeit herrscht in Deutschland Einigkeit darüber, dass eine adäquate Antwort auf die erhöhte Unsicherheit auf jeden Fall mehr Polizeikräfte beinhaltet. Diese Forderung wird in den seltensten Fällen von konkreten Vorschlägen zur Verteilung der zusätzlichen Kräfte oder von einer empirisch gestützten Bedarfsanalyse begleitet. Das mag zu diesem Zeitpunkt nachvollziehbar sein, muss aber auf jeden Fall ergänzt werden, wenn die Forderung den Status als Debattenbeitrag in Richtung politischer Umsetzung verlässt. Schwerer wiegt das Unterlassen, die Folgen dieser Forderungen in Betracht zu ziehen. Ein Mehr an Polizei führt zu einem veränderten Bild gesellschaftlicher Öffentlichkeit, möglicherweise auch zu einem verstärkten Unsicherheitsgefühl. In jedem Fall aber wird in der derzeitigen Debatte vergessen, dass ein Mehr an Polizei auch zu einem mehr an Staat führen kann und somit die Rechtsstaatlichkeit selbst bedroht. Überdies verschleiert diese Forderung, dass es wichtiger und dringend nötiger Reflexionsschritte bedarf, durch die die Politik der Inneren Sicherheit geleitet werden muss. Angesichts all dieser Punkte liegt die Schlussfolgerung nahe, dass es sich bei der Forderung, die Innere Sicherheit benötige mehr Polizisten auf der Straße, um einen politischen Schnellschuss handelt, der verdeckt, dass die Parteien und Politiker derzeit keine Antwort auf die bedrohte Sicherheit haben. Oder sich nicht trauen, mit neuen, mutigen und offensiven Konzepten hervorzutreten.

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